Premda su porezne izmjene konkretno predstavljene od strane premijera Plenkovića i resornog ministarstva prije desetak dana, rasporave oko porezne reforme još se nisu stišale i tema je i dalje aktualna. Prateći razvoj situacije, za ovaj broj Magazina o svemu tome govorila je izv. prof. dr. sc. Maja Mihelja Žaja, s Katedre za financije Ekonomskog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu.

Najvažniji prihod svake države su porezi, pa s pravom možemo reći da nema poreza bez države, a isto tako ni države bez poreza. Čime je uvjetovan pojam poreza kao povijesne kategorije, recimo tako...?

- Povijesno gledajući primarna svrha uvođenja poreza bila je fiskalna, točnije financiranje ratova, međutim, porezi su nastavili egzistirati u poreznim sustavima država i nakon što su ratovi završili. I dok su se u vrijeme izgradnje poreznih sustava tražila opravdanja za uvođenje pojedinih poreznih oblika, danas se glavne rasprave vode oko visine i broja poreznih stopa te mogućih oslobođenja i olakšica. Razlozi uvođenja poreza nisu samo fiskalni, da se prikupi dovoljno financijskih sredstava kako bi država, središnja, ali i lokalne jedinice, imale na raspolaganju sredstva za financiranje javnih dobara i usluga. Naime, porezni oblici uvode se kako bi se postigli i drugi ciljevi, kao što su socijalni, demografski, ekološki, investicijski, zdravstveni. Izbor poreznog oblika, ali u konačnici i izbor samog koncepta oporezivanja ovisi o ciljevima koji se žele postići, ne samo u kontekstu tog poreznog oblika, nego na razini cjelokupnog poreznog sustava. Primjerice, ako se uvede opći porez na promet, čija je temeljna karakteristika prevaljivanje poreznog tereta na krajnjeg potrošača, a s ciljem punjenja državnog proračuna, u sam sustav se unosi regresivnost. Budući da je regresivno djelovanje poreza na promet teže što je ekonomska snaga poreznih destinatara (krajnjih potrošača) niža, a primijenjena stopa viša, države uvode porez na dohodak iz socijalnih razloga kako bi uklonile, ili bar ublažile takvo djelovanje. U tom kontekstu, od poreza na dohodak ne može se niti očekivati da služi kao dostatan prihod na temelju kojeg bi se financirala javna dobra i usluge, a posebice ona kategorija koja se odnosi na kapitalne investicije.

Gledajući unatrag, u nekom povijesnom kontekstu, koliko su prijašnje porezne reforme i porezne politike imale utjecaja na visinu plaće u Hrvatskoj, između ostaloga, i s obzirom na to da je taj segment reforme svima najzanimljiviji...?

- Utjecaj dosadašnjih reformi u sustavu poreza na dohodak, ako ih promatramo od uvođenja ovog poreznog oblika 1994. godine do danas, ne može se jednoznačno odrediti kao posve pozitivan ili negativan. Sve reforme koje su provođene treba staviti u kontekst gospodarske situacije, priprema Republike Hrvatske za pristupanje Europskoj uniji, te izloženosti kretanjima u vanjskom okruženju. Svakako treba uzeti u obzir i različite izvore dohotka koji se oporezuju kroz ovaj porezni oblik, a koji nisu uvijek imali identičan tretman tijekom svih proteklih godina.

Nastavno na prethodno pitanje, treba svakako voditi računa o tome da je u trenutku uvođenja svih poreznih oblika prilikom stvaranja hrvatskog poreznog sustava, temeljna ideja bila prikupiti što više prihoda u državni proračun. Prisjetimo se tzv. kriznog poreza iz 2009. godine na netoplaće, mirovine i honorare kojim se dodatno oporezovao dohodak po stopi od 2 %, odnosno 4 %. Tek je kasnijim reformama porez na dohodak dobio ulogu poreznog oblika kroz koji se provodi politika preraspodjele dohotka s ciljem ublažavanja regresivnosti koji u sustav unosi opći porez na promet.

Porez na dohodak je složen porezni oblik kod kojeg imamo nekoliko čimbenika koji utječu na konačnu poreznu obvezu i iznos netoplaće. Riječ je o subjektnom porezu gdje se prilikom izračuna porezne obveze u obzir uzimaju različite osobne okolnosti poreznih obveznika. Od broja uzdržavanih članova, stupnja invaliditeta, mjesta stanovanja, ali i same visine dohotka te porezne osnovice, a koja je temelj za primjenu porezne/poreznih stopa.



1. Osnovni osobni odbitak od 2001. godine do 2020. godine



Na temelju prikaza visine osnovnih odbitaka možemo vidjeti nastojanja da se promijeni uloga poreza na dohodak u poreznom sustavu gdje se, posebice od 2016. godine, nastoji rasteretiti porezne obveznike samim povećanjem osobnog odbitka, ali i promjenama poreznih stopa i poreznih razreda. S obzirom na iznos osnovnog osobnog odbitka od 4000,00 HRK, plus mogućnost osobnih odbitaka za uzdržavane članove, kao i činjenicu da je medijalna brutoplaća za prosinac 2022. godine iznosila 8748,00HRK, većina poreznih obveznika nije plaćala porez, a time ni prirez porezu na dohodak. Zbog toga, promjene koje se odnose na promjenu bilo osobnog odbitka, porezne stope ili razreda, nemaju utjecaja na porezne obveznike s najnižim primanjima. Stoga, reforme jesu utjecale na visinu plaća, ali je utjecaj bio značajniji s porastom dohotka.

Koliko je zapravo Hrvatska opterećena porezima u odnosu na recimo druge članice Europske unije? Pogotovo je to slučaj kada je riječ o najvišoj stopi poreza na dohodak...



2. Implicitna porezna stopa na potrošnju, %, 2021. godina

Izvor: European Commission, Taxationtrendsinthe European Union



3. Implicitna porezna stopa na rad, %, 2021. godina

Izvor: European Commission, Taxationtrendsinthe European Union



Vjerujem da podaci o implicitnim stopama govore dovoljno. Da, činjenica je da imamo drugu najvišu stopu PDV-a u EU-u, međutim kada se uzmu u obzir i snižene stope, tada smo na 6. mjestu, ali i u društvu država koje svoj proračun u većoj mjeri financiraju na temelju poreza na rad. Nadalje, kada pogledamo podatke za implicitnu stopu poreza na rad, tada smo na začelju tablice. Republika Hrvatska gotovo 50 % poreznih prihoda prikuplja na temelju potrošnje, dok države poput Finske, Danske, Austrije, Francuske, Njemačke više od 50 % poreznih prihoda prikupljaju na temelju oporezivanja rada. Ovdje svakako treba voditi računa i o načinu financiranja sustava socijalnog osiguranja te specifičnosti koje se vežu uz obračun i isplatu plaće u svakoj državi.



4. Raspodjela poreznih prihoda prema vrsti porezne osnovice 2020.

Izvor: European Commission, Taxationtrendsinthe European Union



5. Porezni klin na troškove rada

Izvor: European Commission, Taxationtrendsinthe European Union



U tom kontekstu možemo prokomentirati i porezni klin, kao razliku između brutotroška rada poslodavca i netoplaće koju prima zaposlenik. U izračun poreznog klina, osim poreza i prireza na dohodak, uključuju se i doprinosi koje plaćaju poslodavac i posloprimac. Možemo vidjeti da je porezni klin za 2022. godinu iznosio 35 % za samca sa 67 % prosječnog dohotka, što je niže od prosjeka EU-27.



Što, zapravo, predstavlja fiskalna decentralizacija, također najavljena kroz novi paket poreznih izmjena? Drugim riječima, gledajući širi i dublji kontekst nužnih poreznih reformi, što bi one sve mogle i trebale obuhvatiti osim prioritetnog rasterećenje dohotka, odnosno porasta plaća?

- Ukratko, fiskalna decentralizacija jedan je od načina kako se može provesti jačanje učinkovitosti i odgovornosti javnog sektora. Decentralizacija je u Hrvatskoj provedena u četiri faze. Prva je faza započela 1994. godine i trajala je do 2001. godine. U tom razdoblju provedena je administrativna i politička decentralizacija čime je utvrđen samoupravni djelokrug jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, ali je financiranje i dalje bilo centralizirano. Druga faza, koja je započela 2001. godine i trajala do 2007. godine, odnosila se na preuzimanje odgovornosti i ovlasti županija i većih gradova s najvećim fiskalnim i administrativnim kapacitetima u područjima zdravstva, školstva, socijalne skrbi i vatrogastva. Onda je 2007. godine uslijedila treća faza i reforma sustava fiskalne decentralizacije u kontekstu raspodjele prihoda od poreza na dohodak kada je središnja država prepustila svoj dio JLP(R)S. Od 2015. godine do danas traje četvrta faza te pratimo reformu sustava fiskalnog izravnanja koji se financira na razini središnje države.

I Svjetska je banka prepoznala problematiku sustava fiskalne decentralizacije te je izrađeno izvješće s preporukama koje se temelje na najboljoj praksi zemalja Europske unije. Područja koja predstavljaju najveći izazov i otvaraju mogućnosti reforme vertikalni su ustroj vlasti koji se odnosi na rascjepkanost regionalnih i lokalnih samouprava, odgovornosti za financiranje rashoda, oporezivanje i autonomija u ostvarivanju prihoda, transferi unutar opće države, zaduživanje i dug te upravljanje imovinom. S ciljem ostvarenja učinkovite fiskalne decentralizacije i funkcioniranja sustava fiskalnog izravnanja koje pridonose dugoročnoj fiskalnoj održivosti JLP(R)S-a bit će potreban niz reformi u dugom roku.

U nacrtu novog kruga porezne reforme mnogo je bure kod regionalnih i lokalnih samouprava izazvalo moguće smanjenje, pa i ukidanje prireza. Što bi to značilo da se ta mjera aktualne porezne politike usvoji u Saboru i provede u djelo?

- Trenutačnim prijedlogom reforme jedinicama lokalne i regionalne samouprave otvorena je mogućnost da samostalno određuju porezne stope koje će primjenjivati te je na taj način potaknuta konkurentnost između JL(R)S-ova. U teoriji postoji model koji se naziva Tieboutovim modelom, a koji predlaže alternativu političkom procesu za određivanje potražnje za lokalnim javnim dobrima. U teoriji javnih financija postoji problem s otkrivanjem preferencija pojedinaca za javnim dobrima, međutim ova hipoteza tvrdi da će pojedinci, a time i kućanstva, otkriti svoje preferencije odabirom prebivališta među jedinicama lokalne samouprave. To se naziva "glasanjem nogama", umjesto na izborima, čime stanovnici biraju lokalnu jedinicu s obzirom na kvalitetu i kvantitetu javnih dobara i usluga koje im pruža, ali uzimajući u obzir vlastita izdvajanja koja lokalna jedinica koristi za njihovo financiranje. Naravno, kao i kod svakog teorijskog okvira, postoji niz pretpostavki kako bi se ovaj model primijenio i u praksi, međutim, u današnje vrijeme sve je više prisutan trend promjene mjesta stanovanja, ne samo zbog promjene posla, nego i zbog mogućnosti kvalitetnijeg i zdravijeg životnog stila u pojedinim JL(R)S-ovima.

Naime, JLP(R)S-ovi mogu ostvarivati prihode iz različitih izvora, kao što su vlastiti izvori (prihodi od vlastite imovine, npr. najam, zakup, naknade za koncesije, prodaja nefinancijske imovine, prihodi od trgovačkih društava i drugih pravnih osoba u njezinu vlasništvu; županijski, odnosno gradski ili općinski porezi, prihodi od administrativnih (upravnih) pristojbi, prihodi od boravišnih pristojbi, prihodi od komunalnih naknada, komunalnih doprinosa), zajednički prihod od naknada za koncesije, pomoći - fiskalno izravnanje te zaduživanje. Također, mogu ostvariti i sredstva na temelju pripreme kapitalnih investicijskih projekata koji se financiraju iz fondova EU-a. Postoje JL(R)S-ovi koji imaju administrativne kapacitete, ali i znanja i vještine u području financijskog upravljanja te svoje prihode ne temelje na prirezu, nego koriste sve ostale raspoložive mogućnosti prikupljanja prihoda. Pojedini su gradovi u prethodnom razdoblju smanjili, ili čak i ukinuli prirez, kako bi rasteretili građane zato što su uvidjeli priliku za financiranje kroz sredstva fiskalnog izravnanja, EU fondove. To nije utjecalo na stabilnost njihovih proračunskih prihoda, već je dovelo do povećanja investicija.