Proračunski sustav Europske unije zasniva se na općim proračunskim načelima koja su temelj većine proračuna suvremenih država, pa tako i svih država članica EU-a. Radi se o načelima jednogodišnjosti proračuna, proračunske ravnoteže, prethodnog odobrenja, jedinstva i potpunosti, specijalizacije, štednje i učinkovitosti - kaže prof. dr. sc. Danko Špoljarić sa Effectus Visokog učilišta u Zagrebu, te dodaje:

- To konkretno znači da se proračun donosi za jednu godinu, da se financijska godina poklapa s kalendarskom godinom, da proračun mora biti donesen (odobren) prije početka kalendarske godine, da sve stavke prihoda i rashoda EU-a moraju biti obuhvaćene i prikazane u proračunu, da proračunski prihodi i rashodi moraju biti uravnoteženi te da se svi koji u donošenju i provedbi proračuna sudjeluju prema proračunskim sredstvima moraju odnositi u skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja, tj. štedljivo i učinkovito. U odnosu prema primjeni načela proračunske ravnoteže valja napomenuti da proračuni država članica u praksi od njega redovito odstupaju, tj. prihodi i rashodi rijetko su potpuno uravnoteženi. Za razliku od toga, proračun EU-a mora biti potpuno izbalansiran - nije dopušten ni proračunski suficit, a ni deficit. Razlog tome je nedostatak pune financijske suverenosti EU-a, a kada bi se takvo što dogodilo (proračunska neravnoteža), morao bi se donijeti korektivni proračun po istoj proceduri kako je donesen i osnovni proračun. Prema tome, proračunska načela se ne mijenjaju, ali se tijekom vremena izmijenio način financiranja proračuna EU-a.

Ako se vratimo malu dublje u prošlost, kako se razvijalo, da tako kažemo, financiranje Europske unije?

- Prvobitno financiranje Europske zajednice za ugljen i čelik (osnovane Pariškim ugovorom 1951.) ostvarivalo se kroz izravne poreze na proizvodnju ugljena i čelika, da bi se osnivanjem Europske ekonomske zajednice (Rimski ugovori 1957.) financiranje nastavilo kombinacijom poreza i doprinosa država članica. Takav sustav održao se sve do 1970. godine, kada je Vijeće na zasjedanju u Luxemburgu donijelo odluku o uvođenju sustava financiranja vlastitim sredstvima iz carina, poljoprivrednih poreza i godišnje utvrđenog postotka iz osnovice poreza na dodanu vrijednost (PDV). Ova odluka smatra se početkom financijske autonomije, a spomenuti proračunski izvori često se nazivaju tradicionalnim izvorima proračunskog financiranja. Gospodarska stagnacija u razdoblju od 1975. do 1987. godine dovodi do smanjenja prihoda od PDV-a, što je konačno rezultiralo uvođenjem novog izvora financiranja. Odlukom Vijeća iz 1988. godine uveden je novi oblik vlastitog financiranja na osnovi bruto nacionalnog dohotka država članica.

Jednostavnije rečeno, države članice od tada uplaćuju u proračun EU-a određeni postotak svog bruto nacionalnog dohotka i postotak ostvarenog prihoda od poreza na dodanu vrijednost, a preostalo čine carine, poljoprivredne pristojbe, porez na dohodak zaposlenika u EU, novčane kazne (npr. zbog povrede prava tržišnog natjecanja) itd.

Na temelju Ugovora iz Lisabona, koji je stupio na snagu 1. prosinca 2009. godine, prihvaćena su dva temeljna pravna akta današnjeg EU-a - Ugovor o Europskoj uniji (UEU) i Ugovor o funkcioniranju EU (UFEU).

Ugovor o funkcioniranju Europske unije u članku 311. propisuje da se proračun u cijelosti financira iz vlastitih izvora, a o tome što se smatra vlastitim sredstvima odlučuje Vijeće EU-a nakon savjetovanja s Parlamentom.

Iako su ta "vlastita sredstva" u osnovi sredstva koja i dalje predstavljaju doprinos država članica proračunskim prihodima proračuna EU-a (udio u BND-u ili PDV-u), jer je takav način prihvaćen od svih država članica, on je za sve njih obvezujući i o njemu nema rasprave ni pregovora. Postupak i provedbene mjere za sustav vlastitih sredstava EU utvrđuje Vijeće uredbama koje su također obvezujuće.

Kad se radi o punjenju proračuna Europske unije, odvija li se sve rutinski ili bude i problema?

- Glavni izvor prihoda proračuna EU-a je udio iz bruto nacionalnog dohotka država članica koji čini oko 70 % proračunskih prihoda. Udio u PDV-u država članica varira, a kreće se oko 12 % prihoda, dok carinski prihodi čine oko 10 % proračunskih prihoda. Nekih većih problema u punjenju proračuna po tim osnovama nije bilo, a niti ih može biti, jer su veličine poput bruto nacionalnog dohotka, ukupnog prihoda od PDV-a ili carina poznate, pa preostaje samo izračunati postotak. Osim toga, Komisija ima na raspolaganju vrlo efikasan sustav nadzora za slučaj da pojedina država članica, hipotetski gledano, da netočne podatke. Problem s izvorima proračunskih prihoda pojavljuje se s izlaskom Ujedinjenog Kraljevstva iz EU-a, čime bi moglo doći do manjka proračunskih prihoda od oko 14 milijardi eura, koliki je bio doprinos UK.

Koji su i kakvi prijepori u svezi aktualne rasprave o višegodišnjem financijskom okviru?

- Višegodišnji financijski okvir (VFO) nije isto što i proračun, već se radi o okviru s kojim mora biti usklađen godišnji proračun Unije za svaku godinu koju obuhvaća VFO. Njime se utvrđuju godišnje gornje granice odobrenih proračunskih sredstava za izdatke i plaćanja, kao i sve druge odredbe potrebne da bi se godišnji proračunski postupak nesmetano odvijao. Drugim riječima, VFO osigurava proračunsku disciplinu i pridonosi predvidljivosti financija EU-a.

Vijeće EU-a (kojemu trenutno predsjeda Hrvatska) ima centralnu ulogu u zakonodavnom postupku donošenja VFO-a jer ga ono donosi (uz prethodnu suglasnost Parlamenta). Trenutno su u tijeku razgovori/pregovori o VFO-u za razdoblje od 2021. do 2027. godine. Nije upitno da u proračun najviše uplaćuju najrazvijenije države članice (Njemačka, Francuska, UK, Nizozemska, Austrija, Švedska) i da bogate države ne povlače iz proračuna onoliko koliko u njega uplaćuju. Nasuprot tome, dio država članica, među kojima je i Hrvatska, okupljen u neformalnoj skupini "Prijatelji kohezije", povlači iz proračuna više sredstava nego što u njega uplaćuje, neke više, a neke manje.

Prijepor između bogatih i siromašnih u dogovoru o VFO-u posljedica je neizvjesnosti o budućem statusu Ujedinjenog Kraljevstva, tj. o "rupi" u proračunskim prihodima nakon izlaska UK i načinu popunjavanja "rupe", te posljedično, prioritetima na rashodovnoj strani - bogati bi smanjili rashode za kohezijsku i poljoprivrednu politiku, a povećali financiranje zaštite granica, trošak migracija, poticanje konkurentnosti gospodarstva, dok bi "Prijatelji kohezije" zadržali dosadašnju razinu financiranja kohezijske i poljoprivredne politike.

Zaključno, kakva je budućnost kohezijske politike Europske unije?

- Ugovor o funkcioniranju EU-a izričito propisuje (članak 174.) ukupni skladni razvoj Unije i jačanje ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije. Da bi se to ostvarilo, treba smanjiti razlike u stupnju razvijenosti među različitim regijama i zaostalost regija u najnepovoljnijem položaju (ruralna područja, područja zahvaćena industrijskom tranzicijom, područja s demografskim poteškoćama, otoci, planinska područja).

Unija ostvaruje zacrtane ciljeve djelovanjem kroz strukturne fondove od kojih su za Hrvatsku (i ostale "Prijatelje kohezije") osobito značajni Europski fond za regionalni razvoj i Europski socijalni fond. Dakle, financiranje kohezije odvija se putem strukturnih fondova, a sve prati i koordinira Komisija, koja podnosi izvješća Parlamentu i Vijeću.

Komisija je osobito zadužena za nadzor i kontrolu transparentnog korištenja sredstava. Iz tog razloga uvjeti povlačenja fondovskih sredstava vrlo su rigorozni, a mogućnosti netransparentnog trošenja novca svedeni na minimum. Budući da je kohezijska politika jedno od temeljnih usmjerenja EU-a, nije realno očekivati znatnije smanjivanje financiranja slabije razvijenih država članica preko strukturnih fondova.

Višegodišnji financijski okvir (financijska perspektiva) bit će usvojen za vrijeme hrvatskog predsjedanja Vijećem EU-a i to kao kompromis razvijenih država i "Prijatelja kohezije". Vjerojatni ishod pregovora razvijenih i manje razvijenih država članica Unije je izmjena omjera financiranja projekata povećanjem udjela domaćih sredstava u odnosu prema primljenim sredstvima iz fondova. (D.J.)