Sama riječ "kohezija" upućuje na važnost kohezijske politike u povezivanju regija i država članica Europske unije u jedinstvenu cjelinu, što nije jednostavan zadatak uzimajući u obzir njihov broj i specifična obilježja te razvojna ograničenja - kaže dr. sc. Lela Tijanić, docentica na Fakultetu ekonomije i turizma "Dr. Mijo Mirković" Sveučilišta Jurja Dobrile u Puli, te dodaje:

- Kohezijska politika značajna je investicijska politika Europske unije (u programskom razdoblju 2014. - 2020. za kohezijsku politiku namijenjeno je oko trećinu ukupnog proračuna), čiji je temeljni cilj ostvarivanje ravnomjernog razvoja svih država članica i regija integracije. Potreba smanjivanja regionalnih neravnomjernosti prepoznata je već na samom početku nastajanja integracije u Rimskim ugovorima (1957.), a zadržala se do danas u temeljima kohezijske politike. Razlike unutar Europske unije (između te unutar država članica i regija) predstavljaju kontinuirani izazov u integracijskim i dezintegracijskim procesima. Ujedno su predmet interesa u istraživanjima brojnih znanstvenih disciplina. Od 1986. godine (kada je potpisan Jedinstveni europski akt, bitan u ostvarivanju jedinstvenog europskog tržišta), ekonomska i socijalna kohezija istaknute su kao ciljevi kohezijske politike, a Ugovorom iz Lisabona (ratificiranim 2009.) uvodi se također cilj teritorijalne kohezije.



Od kada zapravo datira brži razvoj kohezijske politike EU-a?


- Početak razvoja sveobuhvatne kohezijske politike Europske unije može se povezati s 1988. godinom, kada se strukturni fondovi integriraju u kohezijsku politiku (iako se od 60-ih, 70-ih počela razvijati ideja o institucionalizaciji regionalne politike i strukturnoj pomoći slabije razvijenim regijama). Uvode se načela prema kojima se i danas politika usmjerava na najmanje razvijene regije (veći dio sredstava namijenjen je najslabije razvijenim regijama i državama članicama), višegodišnje programiranje, strateško usmjeravanje ulaganja te uključivanje regionalnih i lokalnih partnera. Navedeno je rezultat tadašnjih proširenja (pristupanja Grčke 1981., Portugala i Španjolske 1986.), čime su se povećale regionalne nejednakosti, a posljedično i proračun koji se dodjeljuje za provedbu politike. Ulaskom novih država članica Europske unije, posebno nakon najvećeg proširenja 2004. godine (kada se znatno više povećao broj stanovnika u odnosu prema porastu bruto domaćeg proizvoda Unije), postaje sve izraženija potreba daljnjih reformi i prilagodbi kohezijske politike, povećanja raspoloživih sredstava, čime su kreirani današnji okviri za provedbu politike. Pri tome je bitno istaknuti da se s vremenom kohezijska politika sve više povezuje s ostvarivanjima temeljnih strateških ciljeva razvoja Europske unije, kao što su ciljevi Lisabonske strategije, a u trenutnom programskom razdoblju strategije Europa 2020, odnosno vidljivo je sve veće usklađivanje kohezijske politike sa širim gospodarskim upravljanjem Europskom unijom. Određeni dio sredstava za provedbu kohezijske politike fokusirano se usmjerava prema prioritetima bitnim za ostvarivanje ključnih razvojnih strategija (strateških ciljeva i prioriteta), a uvode se i preduvjeti koje je potrebno zadovoljiti kako bi se osigurala veća učinkovitost ulaganja te sustavnije praćenje rezultata. Ciklus koordinacije gospodarske i fiskalne politike Europske unije u okviru Europskog semestra i provedba strukturnih reformi povezuju se s mogućnostima koje kohezijska politika nudi, čime se potvrđuje važnost kohezijske politike na razini integracije. Poticanje rasta, zapošljavanja, jačanja konkurentnosti cjelokupne Europske unije također su ciljevi kohezijske politike pa je (među)odnos između jačanja konkurentnosti i smanjenja nejednakosti često predmet rasprava i istraživanja. Kohezijska politika potvrdila je značajnu ulogu i u vrijeme posljednje krize, kada je nastojala pojednostaviti i ubrzati implementaciju projekata, potporom radnih skupina-akcijskih timova, potrebnim prilagodbama javnih ulaganja i fleksibilnijom raspodjelom sredstava europskih fondova (npr. reprogramiranjem fondova i povećanjem stope sufinanciranja na Cipru, u Grčkoj, Mađarskoj, Irskoj, Portugalu i Rumunjskoj; jačanjem uloge Europskog socijalnog fonda i sl.). Bez ulaganja u okviru kohezijske politike javna ulaganja bila bi znatno smanjena. Kohezijska politika upotpunjuje djelovanje ostalih politika, omogućuje strukturnu transformaciju gospodarstava i potiče europsku solidarnost.


Za iduće programsko razdoblje 2021. - 2027. predlaže se osuvremenjivanje kohezijske politike, prilagodba novim potrebama i promjenama u okruženju, kao i pojednostavljenje. Ulaganja će biti usmjerena na "pametniju Europu (usmjerenu na inovacije, digitalizaciju, potporu malim i srednjim poduzećima te gospodarske promjene), zeleniju Europu bez ugljika (ulaganjem u energetsku tranziciju, obnovljive izvore energije, borbu protiv klimatskih promjena), povezaniju Europu (prometnim i digitalnim mrežama), jačanje socijalne komponente (ostvarivanjem socijalnih prava, poticanjem zapošljavanja, obrazovanja, stjecanja vještina, socijalne uključenosti, jednakog pristupa zdravstvenoj skrbi), Europu bližu građanima (poticanjem strategija na lokalnoj razini i održivog urbanog razvoja u cijeloj Europskoj uniji)" (Europska komisija, 2019.).


Kad se govori o kohezijskoj politici, barata se i pojmovima Europski strukturni i investicijski (ESI) fondovi. U čemu je ta povezanost, da se tako izrazim?


- Europski strukturni i investicijski (ESI) fondovi instrumenti su provedbe kohezijske politike. U programskom razdoblju 2014. - 2020. obuhvaćaju: Europski fond za regionalni razvoj (koji financira sve prioritete strategije Europe 2020., od ulaganja u istraživanja, tehnološki razvoj i inovacije, informacijsko-komunikacijske tehnologije, jačanje konkurentnosti malih i srednjih poduzeća, prijelaz na gospodarstvo s malim udjelom ugljika, podupire prilagodbu na klimatske promjene pa sve daljnje prioritete do poboljšanja učinkovitosti javne uprave), Europski socijalni fond (posebno je bitan za rješavanje problema nezaposlenosti i siromaštva, ulaganja u obrazovanje, osposobljavanje, cjeloživotno učenje, uz učinkovitu javnu upravu), Kohezijski fond (primarno je usmjeren prema projektima na području prometa i okoliša, a namijenjen je državama članicama čiji je bruto nacionalni dohodak po stanovniku manji od 90 % prosjeka Europske unije), Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo.


O važnosti fondova (kao instrumenata provedbe kohezijske politike) najbolje govore konkretni rezultati implementacije projekata sufinanciranih sredstvima iz europskih fondova, npr. broj otvorenih radnih mjesta, kilometri rekonstruirane ili izgrađene cestovne mreže, željezničkih pruga, izgradnja/nadogradnja ostalih vrsta infrastrukture, poboljšanje pristupa pitkoj vodi, ušteda energije, primjeri urbane regeneracije, izgradnja i obnova obrazovnih, kulturnih institucija, zdravstvenih ustanova, broj održanih manifestacija/događanja, realizacija kreativnih potencijala, primjeri različitih oblika suradnje, koji ujedno trebaju pridonositi realizaciji razvojnih ciljeva. U makroekonomskom smislu prati se utjecaj ulaganja na porast BDP-a, zaposlenosti i sl. (znanstvenici i stručnjaci kontinuirano rade na upotpunjavanju metoda i modela procjene učinaka ulaganja kohezijske politike).


Međutim, kada se govori o europskim fondovima, treba naglasiti načelo dodavanja prema kojemu sredstva iz fondova ne zamjenjuju nacionalno financiranje, već se projekti sufinanciraju, što potiče na razvojno promišljanje država članica i regija, ali nerijetko predstavlja i problem u provedbi.


Za iduće programsko razdoblje, 2021. - 2027., na europskoj razini predložen je zajednički skup pravila za sljedeće fondove: Europski fond za regionalni razvoj, Kohezijski fond, Europski socijalni fond+, Europski fond za pomorstvo i ribarstvo, Fond za azil, migraciju i integraciju, Fond za unutarnju sigurnost, Instrument za upravljanje granicama i vizu kako bi se potaknulo ostvarivanje većeg učinka ulaganja te učinkovitije povezali trenutni izazovi s financiranjima u okviru kohezijske politike.


Što nam možete reći o utjecaju kohezijske politike na regionalni razvoj Republike Hrvatske? Možete li ukratko navesti ograničenja za djelotvornije i učinkovitije sudjelovanje Hrvatske u kohezijskoj politici EU-a?


- Kohezijska politika Europske unije imala je značajan utjecaj na promjene u kreiranju i provedbu politike regionalnog razvoja u Hrvatskoj od razdoblja pristupanja Europskoj uniji te su od tada vidljive veće mogućnosti poticanja razvoja potaknutog od strane regija. Prilagodba zakonodavnog i institucionalnog okvira za korištenje pretpristupnih fondova nije bila jednostavan zadatak, a uz to se u fazi ulaska u Europsku uniju (2013.) Hrvatska našla u situaciji korištenja pretpristupnih instrumenata, instrumenata za programsko razdoblje 2007. - 2013. te u pripremi za programsko razdoblje 2014. - 2020. Od ključnih promjena svakako treba istaknuti prilagodbu načelima Europske unije, usvajanje Zakona o regionalnom razvoju, Strategije regionalnog razvoja, Zakona o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem, naglasak na strateško planiranje na nižim razinama upravljanja, nove pristupe u upravljanju razvojem urbanih područja, mjerenje razvijenosti te osposobljavanje kadrova za provedbu kohezijske politike (uključujući apsorpciju sredstava iz fondova Europske unije).


Ipak, ako sagledamo temeljni cilj smanjenja regionalnih neravnomjernosti, izazova ne nedostaje. Za iduće programsko razdoblje treba na vrijeme pripremiti strateške dokumente i projekte za provedbu, a prije svega omogućiti jačanje kapaciteta za učinkovitiju provedbu politike i veću, ciljanu apsorpciju sredstava, gdje su kvalitetni ljudski resursi ključan faktor, uz pojednostavljenje procedura. Nadalje, potrebno je na vrijeme prepoznati i pokušati ublažiti probleme koji se vezuju za odabir projekata i sufinanciranje provedbe kohezijske politike. Može se istaknuti i potreba jačanja teritorijalne kohezije. Na razini integracije izazovi se vide u raspravama oko financiranja te usvajanja budućeg programskog paketa.


Kohezijsku politiku treba promatrati kao priliku koju moramo što bolje iskoristiti za daljnji razvoj novih pristupa u upravljanju razvojem i za realizaciju brojnih heterogenih potencijala kojima Hrvatska obiluje u cilju ostvarivanja učinkovitije prilagodbe promjenama globalnog okruženja, kao i kapitalizacije vrijednih ideja. Investicije su tu (nužno) sredstvo, ali pogled na mogućnosti implementacije politike treba biti znatno širi. Posljedično, moguće je ostvariti i brži stupanj konvergencije prema razvijenijim regijama/državama. Vrijednost kohezijske politike također je u tome što regijama i gradovima (posebno u novijim programskim razdobljima) pruža mogućnosti primjene inovativnih rješenja u upravljanju razvojem (kao što su novi mehanizam integriranih teritorijalnih ulaganja, partnerstva u okviru Urbane agende i sl.). Nadalje, područja kao što su otoci, brdsko-planinska područja, pogranične regije, područja rijetke naseljenosti kohezijska politika promatra ne samo u vidu njihovih ograničavajućih čimbenika razvoja već kao potencijal koji treba poduprijeti ulaganjima. U tom smislu Hrvatska ima jedinstvene preduvjete korištenja potencijala hrvatskih otoka, pri čemu treba istaknuti početne aktivnosti usmjerene prema prijelazu na čistu energiju.


Posljednje istraživanje Eurobarometra koje je objavila Europska komisija 2019. pokazuje porast udjela ispitanika koji su upoznati s projektima Europske unije u regijama te da građani podupiru decentralizirano upravljanje, ali s tim u vezi potrebno je detaljnije informirati širu javnost o mogućnostima i koristima koje proizlaze iz same implementacije politike (neovisno o postojećim ograničenjima koja su dijelom i očekivana) te unaprijediti preduvjete za što učinkovitiju provedbu. Tu je također bitna uloga kontinuirane evaluacije kohezijske politike, od strane kreatora i nositelja provedbe, uključujući akademsku zajednicu.


U novogodišnjem intervjuu za The Financial Times premijer Plenković je, među ostalim, naglasio i golem demografski problem s kojim se suočava ne samo RH nego većina EU-a, te dodao da bi kohezijska politika EU-a trebala biti presudna za rješavanje toga problema. Na koji bi način kohezijska politika mogla pomoći u rješavanju sve izraženije demografske krize?


- Nažalost, poznato je da demografski problemi, izražene migracije (vanjske i unutarnje, uključujući probleme polarizacije) predstavljaju značajno razvojno ograničenje, na što upozoravaju i rezultati vrijednih dugogodišnjih istraživanja, kao i buduće projekcije hrvatskih demografa. Iako su demografski problemi prepoznati u strateškim dokumentima bitnim za provedbu kohezijske politike, potrebno je snažnije povezivanje mogućnosti koje nude instrumenti kohezijske politike i njihovih prioritetnih područja djelovanja s demografskim izazovima. Institucije Europske unije koje su vezane za provedbu kohezijske politike također naglašavaju pitanja demografije kao područja prema kojima treba fokusirano djelovati u provedbi. Europski socijalni fond spominje se kao glavni "instrument ulaganja u ljude" te najznačajnije može pokriti područja povezana s demografskim pitanjima, ali tu treba svakako istaknuti i ostale instrumente kao što je Europski fond za regionalni razvoj, kojim se može direktno i indirektno pokušati spriječiti ili ublažiti demografske izazove (npr. izgradnjom socijalne infrastrukture, poticanjem razvoja poduzetništva na slabije naseljenim područjima...), potaknuti korištenje regionalnog teritorijalnog kapitala i ostvarivanje uravnoteženog razvoja. Kohezijska politika ujedno prepoznaje potrebu prilagođenog pristupa u provedbi na područjima koja su suočena s demografskim poteškoćama. Pri tome je kohezijsku politiku potrebno povezivati s ostalim politikama koje mogu pridonijeti rješavanju demografskih problema radi ostvarivanja sinergijskog učinka.

Proizlazi da se mogućnosti koje kohezijska politika nudi u rješavanju navedene problematike trebaju sagledati šire od parcijalnih pokušaja rješavanja demografskih problema. Kompleksna demografska kriza zahtijeva složena rješenja, prije svega usmjerena na kreiranje povoljnog okruženja i poboljšanje kvalitete života, smanjivanje te uklanjanje poznatih razvojnih ograničenja. Potrebno je kreirati "privlačne" faktore zbog kojih će stanovništvo gravitirati određenim područjima, koja će odabrati kao mjesto rada, stanovanja, stvaranja... (D.J.)