Gjenero: Treba jačati parlamentarnu kulturu, a ne naricati nad slabostima parlamentarizma
Vezani članci
TEMA TJEDNA: LOŠA STRANA PARLAMENTARIZMA - DEMOKRACIJA NA HRVATSKI NAČIN (I.)
INTERVJU: KREŠIMIR PETKOVIĆ
S obzirom na to da i dalje svjedočimo saborskom cirkusu, dojam je da nam je parlamentarna demokracija pala na niske grane. Zašto je tome tako? Je li i u EU tako?
- Ako je tako u Hrvatskoj, znači da jest u dijelu Europske unije. No, budimo ozbiljni, proces degradacije političke klase globalni je proces, i u konsolidiranim demokracijama svjedočimo da je politička klasa sve manje kompetentna, da sve neodgovornije obavlja svoj posao, da su ljudi s kapacitetima razmišljanja u vremenskom okviru dužem od jednog parlamentarnog mandata rijetki, a da su parlamentarne rasprave na daleko nižim razinama nego što su nekoć bile. Isto tako, globalni je proces uspostavljanja supremacije izvršne u odnosu na predstavničku i zakonodavnu vlast, pa slabi parlamenti koji djeluju samo kao glasačka mašinerija trenutačne parlamentarne većine, odnosno vladina kabineta, nisu izuzetak, nego pravilo.
VELIKA KOALICIJA
Dojam je također da su osim SDP-ovaca (Bernardić, Maras...), i Mostovci (Grmoja, Bulj, Petrov...), sve više fiksirani u svojim napadima (gotovo opsesivno) na HDZ, odnosno Plenkovića i Vladu. Kako to komentirate?
- Krivnja nikad nije samo na jednoj strani. Vlada je pogriješila kad na početku Bernardićeva mandata nije prihvatila njegovu ponudu za dijalog o temeljnim zajedničkim vrijednostima. Sada se događa da zbog fokusiranosti samo na vlastiti položaj u stranci, odnosno stranke u političkom tijelu, SDP sudjeluje u parlamentarnim sukobima u kojima dovodi u pitanje temeljne interese nacionalne sigurnosti. Evidentno je da je Hrvatska bar od proljeća pod strašnim udarom ruskog interesa, da je ruski lobi u javnosti, koji je donedavno bio zanemariv i irelevantan, neslućeno ojačao, a da se policy planeri jačanja ruskog interesa poigravaju s nekim od opozicijskih inicijativa i vješto ih koriste protiv interesa vlada i nacionalne sigurnosti.
Ipak, opozicija je posve neproduktivna, što se pokazalo glasovanjem o interpelaciji Vlade, kad je za opoziv Vlade glasovalo samo 59 od potrebnih 76 zastupnika. Pokazalo se da opozicija ne kontrolira zastupničke klubove koji joj formalno pripadaju, a jasno je da su oni koji ne mogu prijeći izborni prag u slučaju ponavljanja izbora, kao HSS, izbjegli sudjelovanje u glasovanju o nepovjerenju Vladi, svjesni da bi padom Vlade provocirali prijevremene izbore, a time i vlastiti nestanak iz političke arene.
Stoji li opaska da se kod nas parlamentarizam pretvorio u populizam i demagogiju? “Model” jači parlament - jaka demokracija, u RH Saboru se čini posve narušenim...
- Već smo rekli da model “jačanja” parlamenta ne funkcionira ni u jednoj parlamentarnoj demokraciji, jer su zakonitosti odnosa među akterima takve da izvršna vlast nužno uspostavlja supremaciju u odnosu na predstavničku i zakonodavnu.
Hrvatski problem je politička kultura, unutarstranačka demokracija i razina znanja i političkih sposobnosti političke elite. Stranke se ne bave sustavnim obrazovanjem svojih članova, ne brinu se o regrutiranju talentiranih pojedinaca, nemaju razrađene kriterije o tome tko može kandidirati za neku stranačku funkciju ili za poziciju na stranačkoj listi, a kad se to pitanje pokuša statutarno riješiti, kao što je to pokušao Bernardić u SDP-u, tada oni koji štite stečene pozicije pokreću kampanju protiv stranačkog vodstva, tvrdeći da je riječ o pokušaju uzurpacije moći od strane predsjednika stranke.
Što se zapravo dogodilo s prelaskom iz realsocijalizma i jednostranačkog režima u kapitalizam i višestranačku demokraciju? Gdje su nastali problemi?
- Vrlo rašireno uvjerenje o tome kako je poredak u bivšoj Jugoslaviji bio manje nedemokratičan nego u ostalim državama pod komunističkom vlašću, nije bio od posebne pomoći prilikom promjene sustava. Dapače, ta je floskula često rabljena kao opravdanje za izostanak stvarnog suočavanja s komunističkom ostavštinom i za izbjegavanje da se demokratske institucije grade doista od temelja. Zato su se brojne istočnoeuropske države brže i ekonomski i društveno razvijale nego Hrvatska. Proces ozbiljne gradnje demokratskih institucija u Hrvatskoj odvijao se zapravo sukcesivno s procesom pristupanja Europskoj uniji, a, nažalost, taj je proces imao ozbiljnu manu - standarde Europske unije i zajedničku baštinu Europskih zajednica usvajali smo procesom svojevrsnog nomotehničkog udarništva, proces je bio ograničen na uzak sloj političke klase, a izostalo je stvarno uvođenje europskih modela dobrog upravljanja, jačanje institucija građanskog društva, poticanje predstavljanja društvenih interesa, afirmacija različitih dionika u procesu donošenja odluka.
Istovremeno, demokratska politika kompromitirana je na brojne načine, a danas ozbiljni obrazovani ljudi izbjegavaju na bilo koji način povezati se s političkim strankama. Stranke ne razvijaju svoje ideologije i političke filozofije, ne povezuju se s akademskom zajednicom, ne zagovaraju svoje temeljne vrednote u javnosti, nego, dapače, brojne od njih zastupaju floskulu o kraju ideologije i o njihovoj “nadideologijskoj” poziciji. U aktualnom parlamentarnom ciklusu eksponencijalno su ojačale protusistemske političke opcije, liberalno-demokratski centar izgubio je profil, pa je budućnost racionalnog parlamentarizma sve neizvjesnija. Naime, u Njemačkoj se već dogodilo da je demokratsku parlamentarnu većinu moguće uspostaviti samo uz pomoć velike koalicije, a čini se da bi se takav scenarij uskoro mogao uspostaviti i u Hrvatskoj.
Je li i koliko parlamentarna demokracija precijenjena, je li nužno zlo, kad nemamo bolje rješenje?
- Koliko god parlamentarna demokracija bila komplicirano i kontroverzno rješenje, boljeg od toga jednostavno nema. Važno je razvijati demokratsku političku kulturu, osigurati uvjete u kojima stranke obavljaju svoj posao, jačati parlamentarnu kulturu, a ne naricati nad slabostima parlamentarizma.
Vezano uz to - koja je i kakva razlika između parlamentarne i direktne demokracije? Koja je bolja, efikasnija, da tako kažemo?
- Neposredna demokracija možda može funkcionirati na lokalnoj razini, u malim zajednicama, ali državom ili gradom moguće je upravljati samo unutar modela posredničke, reprezentativne demokracije, a to nije moguće bez uloge političkih stranaka. U konsolidiranim demokracijama inzistira se na ulozi građanskog/civilnog društva i uključivanju tih interesa u donošenje političkih odluka.
Model dobrog upravljanja zasniva se na kompromisu i donošenju takvih odluka koje maksimaliziraju dobiti svih dionika nekog procesa. Participativna demokracija, međutim, samo je svojevrstan korektiv parlamentarizma, a ne nadomjestak za njega.
NEPOSREDNA DEMOKRACIJA
Zaključno - jesmo li se svi umorili od demokratskog parlamentarizma na hrvatski način?
- Umorni smo od političke klase, njezine nesposobnosti, neukosti, primitivizma, bahatosti i nasilništva. Umorni smo od autoritarnih rezidua u našoj političkoj klasi, ali i utjecaja autoritarizma na nacionalnu političku kulturu.
Umorni smo od toga što na obzorju nema snažne državničke volje da promijeni takvo stanje, i što političari uporno funkcioniraju zaronjeni u okvir jednog mandata, i što nemaju širu sliku o procesima. Tako je svuda u demokratskom svijetu, ali u nas se zbog razmjera disfunkcije političke kulture ti odnosi zaoštrenije vide.(D.J.)
Davor Gjenero, politolog i nezavisni politički konzultant iz Zagreba.
TOMISLAV M. BONIĆ
Još je Aristotel pisao o demokraciji koja prerasta u demagogiju
U Hrvatskoj još uvijek ne prevladava tip građanske političke kulture kao u zapadnoeuropskim demokracijama. Primjerice, Linz i Stepan su još 1996. pisali o problemu konsolidacije demokracija na razini stavova (uz konsolidaciju na razini ponašanja aktera i konstitucionalnu razinu), tj. političke kulture i došli do zaključka da tada ni jedna srednjoeuropska i istočnoeuropska tranzicija nisu konsolidirane demokracije.
Problem je značajniji ako pogledamo svojevrsnu “reautoritarizaciju” Mađarske i Poljske, a o Rusiji, Bjelorusiji (i Ukrajini koja ima problem i s državnošću, kao Linzovim i Stepanovim nužnim uvjetom demokratske konsolidacije), da i ne pričamo.
U DUHU USTAVA
U kakvoj je onda situaciji Hrvatska, gledano u tom i takvom kontekstu?
- O hrvatskoj naciji kao “nedovoljno moderniziranoj političkoj zajednici” još je 1990-ih pisao prof. Nenad Zakošek u tematskom broju Političke misli. (Zakošek, N. “Nacija i opozicija. Problem modernizacije hrvatskog društva”, Politička misao 42 (3), 1995.). Hrvatska nacija, kao i većina drugih srednjo i istočnoeuropskih nacija nisu u potpunosti “moderne/modernizirane” socijetalne i političke zajednice, tj. one su “nepotpuno ili parcijalno modernizirane socijetalne zajednice” (ibid: 86), jer su u 19. st. izgrađene kao primarno “kulturne nacije” - zajednice zasnovane na gotovo isključivo kulturnim obrascima s primarnom ulogom etniciteta kao objektivne kategorije; većina zapadnoeuropskih nacija su tzv. “državljanske nacije” kao moderne socijetalne zajednice nastale kao zajednice građana (citizens) uz istodobni proces kulturne integracije potaknut od središnje državne vlasti, i kao takve one uključuju inkluzivnost per se. Procesom poopćavanja ljudskih prava i demokratskom inkluzijom dovršava se proces “izgradnje zapadnih nacija” krajem 19., ili u 20. stoljeća. Tzv. “kulturne nacije” (nastale kod naroda koji u 19. st. nisu imali potpuno suverenu vlastitu državu), teže “maksimalnoj etnokulturnoj homogenizaciji te sužavaju političko polje (...) kako u pogledu aktera koji se u njemu legitimno pojavljuju, tako i u pogledu dopuštenih interesnih i ideoloških divergencija” (ibid: 87).
Što s izravnom neposrednom demokracijom?
- Neposredna demokracija potpuno je pogrešan politički instrument za brojna pitanja i većina zapadnoeuropskih demokracija ima supstantivna i proceduralna ograničenja njezine primjene. Neka pitanja ne smiju se postavljati na referendumu tipa poreza, proračuna, izbora i imenovanja, jer nisu podobna za “ili-ili” konstrukt, uz to postoje različita rješenja za većinu potrebnu za “prolazak” referenduma. Primjerice Italija - većina od svih birača mora izići i potrebna je većina valjanih glasova onih koji su glasovali, ili Danska - većina mora uključivati 30 % svih birača. Zbog svojih specifičnosti Njemačka uopće nema institute neposredne demokracije na saveznoj razini. Primjer Švicarske slučaj je za sebe, kao i Ujedinjenog Kraljevstva: devolucija, Brexit; sve je dopustio središnji Parlament u Westimnsteru, tj. politička konstelacija na vlasti uz primjenu specifičnih instituta “westminsterske demokracije” - britanski referendumi koliko god bili značajni, ipak su izuzetak u višestoljetnom razvoju britanske liberalne demokracije.
Hrvatska “utilitarna” (zbog EU) konstitucionalizacija narodne inicijative i referenduma 2010. (referendum je u nešto prihvatljivijoj varijanti bio prisutan i dotad u ustavnom tekstu, nap. T.B.), odstupa od svega navedenog, a “solomunsko” rješenje da Ustavni sud interpretira je li pitanje postavljeno narodnom inicijativom na referendumu dopušteno ili ne, jest interpretacija Ustavnog suda koja zapravo nema podlogu u ustavnom tekstu iz 2010. godine (može se samo izvesti iz “duha Ustava”). Uz to odgovarajući (organski!) zakon do danas nije usklađen s Ustavom.
LOŠE VARIJANTE
Što je tzv. racionalizirani parlamentarizam?
- U njemačkom smislu: konstruktivno izglasavanje nepovjerenja premijeru - time i vladi - i posredan izbor predsjednika Republike koji ima samo ceremonijalne i malu arbitražnu ulogu u slučaju nemogućnosti formiranja vlade, jedan je od oblika suvremenog parlamentarizma. U raznim varijacijama prihvatile su ga Španjolska 1978., Mađarska 1990. i 2011., Albanija 2008., Izrael 2014., a u dijelu konstruktivnog izglasavanja nepovjerenja premijeru i Slovenija 1991., Belgija 1994., Poljska 1997., Armenija 2015. Nužno je pri tome imati i stvarne “check and balances”, primjenu načela odvojenosti, ali i suradnje pojedinih funkcija državne vlasti. Sustav može pridonijeti stabilizaciji (potrebno je imati većinu u parlamentu za novu vladu, a ne samo za njezino rušenje - cenzuru), ali kao u Mađarskoj (nakon novog Ustava 2011. koji je zadržao rac. parl. iz 1990. - vlada je odgovorna parlamentu i smjenjiva ako se skupi većina za novog premijera - no ustav je potpuno drukčije oblikovao neke druge institute, pri čemu posebice dolazi do izražaja historicistička i etnonacionalna Preambula s kasnijim tzv. “lustracijskim amandmanom”) može odvesti i u “lošu varijantu kancelarskog sustava” u uvjetima nepostojanja efektivno brojne i kvalitetne oporbe, uz jednokružni većinski izborni sustav u jednomandatnim okruzima (sustav relativne većine) i mali broj zastupnika koji se bira razmjerno na nacionalnoj listi - dakle kombinirani sustav s prevagom većinskog, sličan hrvatskom sustavu 1992.-1995., kao i jakog socijalnog rascjepa “tradicionalizam-okcidentalizam/modernizam”.
S druge strane sustav mi se čini prihvatljivijim od polupredsjedničkog (ili “četvrtpredsjedničkog” u RH, nakon 2000.) gdje uvijek postoji mogućnost autoritarnog “vođe” u liku predsjednika koji ni politički ni ustavno nije odgovoran nikome (iznimno u slučaju teške povrede Ustava - Ustavnom sudu, ali to nije politička odgovornost!), a ima neposredni legitimitet koji proizlazi iz neposrednih izbora. Primjer Francuske je nedovoljan, a i ona je 2008. promijenila Ustav kako bi se što više izbjegla mogućnost kohabitacije, tako što su usklađeni mandati predsjednika Republike i Nacionalne skuštine i što nakon izbora predsjednika na petogodišnji mandat slijede izbori na isti mandat za nacionalne skupštine.
Je li pitanje “jakog parlamenta - jake demokracije” problematično. Što je zapravo “jaki parlament”?
- Korisnije bi bilo vidjeti fragmentiranost izbornog i parlamentarnog stranačkog sustava (koji uključuje i broj stranaka, njihov koalicijski potencijal, ideološku “udaljenost” među strankama), indeks fragmentacije izbornog i parlamentarnog stranačkog sustava, tj. “Laakso-Tagapera efektivni broj stranaka”, strukturu socijalnih rascjepa (social cleavages), indekse razmjernosti, tzv. veto aktere i na temelju kapitalne studije koju je uredio Herbert Döring (Parliaments and Majority Rule in Western Europe; New York: St Martin's Press, Döring, 1995.), utvrditi strukturu (dijakronijsku i sinkronijsku) Hrvatskog sabora i odnose s drugim tijelima državne vlasti (u odnosu na isto u zapadnoeuropskim parlamentima). Uz to, potrebno bi bilo istražiti i “deliberacijsku demokraciju” u Hrvatskoj.
FRAGMENTACIJA
Je li se, i u kojoj mjeri, parlamentarizam umnogome pretvorio u populizam i demagogiju?
- Populizam i demokracija - pitanje je koje uistinu zaslužuje posebnu temu, no činjenica je da nakon velike krize 2000-ih jačaju “protestne” i populističke stranke u cijeloj Europi. Uostalom još je Aristotel pisao o demokraciji koja prerasta u demagogiju (uz svo poštivanje kontekstualizma). Samo što je tijekom povijesnog razvoja “liberalna predstavnička demokracija” postala “najmanje loš” oblik političkog sustava. O poliarhiji (Robert Dahl), konsocijaciji (Arend Lijphart), većinskoj i konsenzusnoj, centripetalnoj i centrifugalnoj demokraciji - o čemu naši poštovani zastupnici (uz cijenjene iznimke) - nikad ništa ni čuli nisu, ne bih sada. Tu bih stao. (D.J.)
Mr. sc. Tomislav M. Bonić, dipl. politolog. Kulturološke tekstove pisao za razne edicije, a znanstvene radove i za Anale Hrvatskog politološkog društva.
DAVOR RODIN
Epoha diskusija nije završena
U argumentativnoj parlamentarnoj demokraciji politički se interesi legitimiraju istinom kao općim dobrom republike. Razdoblje argumentativne borbe različitih uvjerenja vrlo je brzo zamijenjeno borbom različitih stranačkih interesa ili kako je dijagnosticirao Carl Schmitt još 1925. godine: “Epoha diskusija je završena.”
Diskusija kao procedura odlučivanja funkcionira samo onda ako o toj proceduri postoji suglasnost, ako postoji spremnost za prihvaćanje boljih argumenata, ako su parlamentarci neovisni o stranačkim stavovima te ako zastupnici nisu obuzeti isključivo egoističkim interesima jer su u velikoj mjeri materijalno neovisni, imućni ljudi. Ondje gdje ne postoje ti minimalni uvjeti, argumentativna ili čista liberalna demokracija nije moguća. Zastupnici u parlamentu danas više ne zastupaju narod, nego interese svojih stranaka kojima su izravno odgovorni. Ili kako napominje Luhmann, stranke su razvlastile svoje zastupnike. Političke stranke reklamiraju se kao zastupnice različitih interesa politički ravnopravnih građana, koji više nisu podanici, nego državljani, a taj im je status dodijeljen posebnim pravnim institutom - državljanstvom. Državljane predstavljaju političke stranke koje imaju samo jedan interes: s pomoću institucionaliziranog izbornoga sustava preuzeti kontrolu nad monopolom državne vlasti. Taj zajednički cilj stranke ostvaruju na različite načine: bilo osloncem na postojeće socijalne slojeve, bilo pronalaženjem izbornih programa kojim se propagandno kreira parlamentarna većina, bilo ideološkim homogeniziranjem biračkoga tijela. Kada neka stranka ostvari većinu u parlamentu, tada svaka diskusija postaje samo dekoracija ili kako kaže C. Schmitt: “Samo slika žara na radijatoru za centralno grijanje.” Odlučuje većina, a ne bolji argumenti! Ako vrijedi demokratsko načelo da odluke legitimira većina, a ne diskusijom obrazložena istina, tada je otvoren put prema oblikovanju ne samo parlamentarne nego i izvanparlamentarne većine, kakvu su ostvarile boljševičke i fašističke radikalne grupe homogenizirajući većine izvan parlamenta. Tu mogućnost izvanparlamentarnoga političkog homogeniziranja u masovnom društvu uočio je C. Schmitt već 1926. godine. On je pokazao da se u parlamentu kao instituciji reprezentativne demokracije skriva opasnost od njegova raspada pod udarom izvanparlamentarnih većina, kakve su sredstvima intenzivne ideološke agitacije formirali fašisti i komunisti. On je već 1926. uvidio da ta opasnost nije bila akutna samo prije pojave fašizma i boljševizma nego da će postojati i nakon njih. Prema Schmittu, demokracijom se mogu poslužiti sve političke orijentacije jer bez nje nema stabilnoga političkoga sadržaja: ona je organizacijska forma s pomoću koje se može ostvariti bilo koji politički cilj, uključujući i demokratsko ukidanje demokracije. Republika Hrvatska je s historijskim zakašnjenjem u svojoj kratkoj povijesti već doživjela te prizore (...)
Tradicionalni parlament ugrožava samoga sebe jer ga zakonodavni monopol autoimunizira od izvanparlamentarnih i pravosudnih zakonodavnih inicijativa. Tu će opasnost parlament otkloniti kad revidira svoju monopolsku zakonodavnu funkciju i tako pravosuđu i civilnom društvu otvori prostor za zakonodavne inicijative neovisne o kratkoročnoj političkoj pragmatici. Time će ojačati politička funkcija parlamenta, a oslabjeti njegova pravna odgovornost, što će omogućiti veću stabilnost političkoga i pravnoga poretka republike. (Priredio: D.J.)
Prof. dr. sc. Davor Rodin, Sveučilište u Zagrebu, Fakultet političkih znanosti. Izvadak iz studije objavljene u Analima Hrvatskog politološkog društva: časopis za politologiju, Vol.2. No.1. Lipanj 2006.
ARSEN BAČIĆ
Političari se pozivaju na Ustav samo onda kada im oslabi politički utjecaj
Konstitucionalizam prosperira u diobi vlasti. Tamo gdje je vlast podijeljena između institucija, institucije imaju interes da održe jasne pravne granice i podršku neutralnim arenama za razrješavanje međuinstitucionalnih sukoba. Dok predsjednički sustav s rigidnom diobom vlasti daje jaki konstitucionalizam, parlamentarizam s fuzijom vlasti otvara dileme o konstitucionalizmu. Kako je u njemu parlament jedini legitimni element u političkom sustavu - što bi većina u legislaturi željela ograničiti svoju vlast? Konstitucionalizam tako postaje isključivo verbalno oružje parlamentarne opozicije. Političari se pozivaju na Ustav samo onda kada im oslabi politički utjecaj.
Hrvatska je demokratska država koja se sve ozbiljnije suočava s pitanjima konstitucionalizma. Potonja se posebno prelamaju preko ustavne pozicije i uloge hrvatske legislature. Prije pomaka prema jačanju parlamentarizma, parlament je pokazivao povećani interes za temeljitu ustavnu reformu. Ključno pitanje uloge predsjednika u formiranju vlade bilo je razriješeno na samom početku ustavnih promjena. Je li nakon ustavnih promjena parlamentarna većina izgubila interes za jačanjem konstitucionalizma? Postoji li jaki interes parlamenta da reformu dovede do kraja? Hrvatska se prije kreće pravcem dogovaranja političkih stranaka nego pravcem formalne ustavne promjene. Naša je postavka da su nacionalne legislature ključni igrači u procesu ustavne promjene. U parlamentarnim sistemima parlamenti su efektivni veto igrači: ustavne promjene su nemoguće ako parlamentarna većina takvim promjenama ne želi dati podršku. No, hrvatsko iskustvo (1990. - 2005.) pokazuje da je parlamentarna većina zainteresirana za promjene samo dotle dok one označuju formalno slabljenje diobe vlasti, a što uistinu označuje manje konstitucionalizma u zbiljskoj politici. Tezu potvrđuju i komparativna iskustva (npr. nordijske zemlje).
Odnos hrvatske legislature prema konstitucionalizmu ostaje krucijalno pitanje ustavnopravnog razvoja RH. Istodobno, razvoj EU neizbježno otvara nova pitanja glede diobe političkih vlasti. Projekt potiče angažman legislature na planu jačanja konstitucionalizma, a posebno osmišljavanja nove uloge i mjesta legislature u obrani ustavnog identiteta u eri postnacionalnog konstitucionalizma.(Priredio: D.J.)
Sažetak iz projekta: Konstitucionalizam i legislatura: tendencije hrvatskog parlamentarizma; voditelj projekta prof. dr. sc. Arsen Bačić, Pravni fakultet Split (Znanstveni projekti 2017-11-28)